农民市民化，是伴随着城镇化发展农村人口转移到城市、农民转变为市民的过程。实现农民市民化，不仅仅是单纯地进行农村劳动力转移，而且要让农民享受到与城市居民同等的社会公共服务，并使他们在文化、习俗、思想观念、生活方式等方面融入城市，成为推动城市经济、文化建设的重要动力。2009年中央经济工作会议明确指出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和定居作为推进城镇化的重要任务”。这是党中央、国务院在我国即将迈入“十二五”时期作出加快推进农民市民化的重大战略举措。
一、当期制约农民市民化的主要障碍
农民市民化既是城镇化的必然结果，也是城镇化的重要动力。农村人口向城市有序转移，可以优化城市人口结构，缓解城市老龄化困境；可以改善农村土地利用状况，提高农村耕地和居住用地的集约化程度，为城乡发展提供相对持久的空间支撑；可以为城市提供大量廉价劳动力，满足城市产业结构调整需要，为经济社会发展提供强劲动力；可以从需求角度加快推进基本公共服务均等化，在思维观念和行为方式加速城乡融合，进一步提升我国城镇化的内在质量和水平。但在各地发展实际中，外来务工人员落户城市的比重并不高，主要原因有：
（一）现行农村土地制度限制了农民转移
农村家庭联产承包责任制是在当时农村没有社会保障的前提下建立的，既是农村基本土地制度，也是农村社会保障制度。随着我国经济社会的快速发展，家庭联产承包责任制实行以后形成的小块土地承包经营，已经不利于我国农业和农村经济的发展，不利于农业产业化经营，也不利于农村剩余劳动力转移。尽管当前农村承包地流转仍在逐步推进过程中，目前成都市土地流转面积仅占农用地的20.5%，但是农民进城落户以后，农村承包地无法实现“市场化”退出，农民不愿意无偿退出承包地，造成农民无法彻底脱离农村土地；另一方面，城镇发展低价征用大量农村土地，征地补偿的资金并不能解决农村人口进城就业和落户问题。如何理顺农民与农村土地之间的关系，既把农民从土地上解放出来，又不能使农民因为丧失土地而失去最后的生存屏障，这是阻碍农民市民化的核心问题之一。
（二）基本公共服务差异化和供给总量不足
全国各地在本地农村居民和外来务工人员的基本公共服务上普遍存在差别。这种差异化的基本公共服务供给，一方面反映了城乡发展水平存在差异的实际状况；另一方面也固化了服务供给的二元体制，复杂的政策操作细节加大了日后城乡统筹衔接的困难。在宁波市，虽然基本上能够保证外来务工人员子女就近就学，但都还不能做到全部由公立学校接收；各地针对外来务工人员的社会保险水平也较低，如宁波市农民工综合险的社会保险成本不到本市职工社会保险成本的三分之一，而成都市的农民工综合险中不含养老保险，同时现有的社会保险与其他地区之间缺乏必要的转移接续；住房保障缺乏也是普遍存在的问题，两地基本上都要靠企业使用自有工业用地提供低成本廉租住房。
（三）城市生活成本过高
城镇较高的生活成本与农民较低收入之间的矛盾大大制约了农民进入城市生活，尤其是近年来城市房价高涨，已成为制约农民进城定居的一大障碍。2009年成都市农村居民人均纯收入为7129，其中劳务收入占比超过50%，约合每月300元，而衡量城市日常生存成本的最低生活保障标准为300元，农民进城后其劳务收入仅够勉强维持生存。从全国角度看，2008年农村居民家庭人均消费性支出为3660.68元，而城镇居民家庭人均消费性支出为11242.85元，是农村居民的3.07倍；实际上，1990—2008年的20年间，城乡人均消费性支出差距始终保持在2.2倍以上，年均约2.86倍。城乡消费水平的巨大差距，是农民进城定居必须要面对的一个现实问题。
（四）城市的承载能力短期内很难有较大提升
尽管我国城镇化发展速度很快，但总体水平和质量仍然不高：城区建设缺乏合理的空间布局规划，城市发展仍然以中心向外围扩散的方式为主；交通、水电等城市基础设施比较脆弱，不少城市都面临缺电缺水、交通拥堵的问题；社会管理水平较差，缺乏有效手段和方式，潜在的社会不稳定因素较多；二、三产业发展水平还比较低，特别是第三产业，无法提供足够的就业容量和空间；城市政府缺乏可靠的财政税收渠道，过多地依赖于土地财政的短期效应，改善外来人口基本公共服务水平的财力支撑不可持续；人口资源环境的矛盾和压力更集中。在这种情况下，我国大部分城市短期内都还无法为大量移入的农村人口提供足够的空间，而转移成本的上升同时增加了城市政府的顾虑，减弱了政策推行的力度和效果。以成都市为例，2008年，农民变市民总成本比2004年增长接近2倍。在宁波市由于随迁子女就学得到较好的保障，不仅不少外来务工人员子女在当地就学，很多人还把亲戚的孩子也接到当地读书，给教育资源造成较大压力。
（五）生活方式不同影响了农民落户城市
农村人口与城市的融合，是一种城市社会与外来人口之间相互认同的过程。但在一些外来务工人员大量涌入的地区，由于文化层次、生活习惯等方面的差异，外来人口与本地居民之间、不同省份的外来人口之间矛盾纠纷频发。再加上外来人口没有当地居民那样完备的利益诉求和权益维护渠道，甚至缺乏必要的尊重、救济和帮助，容易产生反抗对立和破坏报复的消极情绪。治安案件和群体性事件的增多，不但给当地社会管理和政治稳定带来严峻考验，也进一步加剧了外来人口与当地居民的对立情绪。尽管少数企业为农民工提供稳定住所和基本社会保障，使得企业和农民工间的雇佣关系较为稳定，但大多数农民工仍觉得会受到排挤和歧视，成为游离于城市社会之外的“边缘群体”。此外，一部分城市原有居民认为，外来人员不但是社会治安不稳定因素，更是“侵占”了原属于自己的公共资源，因而对于农民市民化保持着抵触情绪。
二、推进农民市民化的主要经验和做法
在改革农村土地制度方面。针对农业分散经营效率不高，土地无法集约使用，限制城镇化进一步发展等问题，浙江、四川进行了积极探索。嘉兴市制定了开展节约集约土地“两分两换”试点（即宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障）。一方面，拓展城乡发展空间，统筹城乡发展。通过建立土地承包流转机制，推进农业规模集约化经营，提高农业生产效率。利用零星、分散的农村宅基地复垦等方式置换出城市用地，实现土地资源城乡统筹安排。另一方面，保障和维护农民权益，加快实现农民向市民的转换。通过宅基地换城市住房，改善农民居住环境，解决农民城市定居问题；通过建立被征地农民就业和社会保障制度，农民以入股等形式分享农村土地收益，实现农民市民化。四川省崇州市从土地确权和流转两个关键环节推行农村产权制度改革。一是对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证。二是建立产权交易平台。三是建立耕地保护基金。通过改革，把法律赋予农民的土地、房屋等资产权益明确给农民，恢复农民应有的自主权，使城乡统筹能够结合农民的主体意志，在农民的物权权益得以保护的情况下，解决农民获得财产性收入和农业农村可持续发展问题，取得“多赢”的效果。
在改革城乡户籍制度方面。两省均根据本地实际情况进行积极探索。嘉兴市建立了按居住地登记户口的新型户籍管理制度。在全市范围内取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，按照公民经常居住地登记户口的原则，将居民户口统一登记为“居民户口”；实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制，凡符合条件的申请人，准予其户口迁移至经常居住地落户。宁波市积极探索用积分落户方式解决外来务工人员落户问题，制定出台了《宁波市外来务工人员积分落户暂行办法》，在试点的基础上全面推开。宁波市积分落户办法适用于已在宁波市行政区域内就业生活的外来务工人员申请登记为本市常住户口（非农业户口）的，规定了申请的基本条件和积分申办条件，并对外来务工人员积分落户实行梯度政策，结合户籍改革，建立引导外来务工人员积极参与宁波市经济社会建设的激励机制，产生了积极的社会效益和示范效应。
在统筹城乡公共服务方面。三地市的侧重点有所不同，如宁波重点在于突出解决外来务工人员的公共服务问题，成都则着力解决市域内公共服务的城乡统筹，但选择的路径相对比较一致，即明确把基本公共服务均等化作为城乡统筹协调发展的突破口和切入点，逐步推进城乡各项制度间的统筹衔接和一体化，着力减少现有的城乡差距。一是探索建立指向性比较明确的基本公共服务包。如宁波市为外来务工人员建立了“1＋X”的基本公共服务套餐（基本公共服务包），涵盖了社会保险、就业培训、劳动合同、工资支付、义务教育、计划生育、公共卫生、职业健康安全、治安管理、社区服务、工会维权、户籍迁入、法律援助、流动党员服务管理、出租房屋服务管理等15项内容，综合性、系统性比较强；成都市建立了村级公共服务分类供给机制，为村级提供包括文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农村生产服务、社会管理等7个大类59个具体项目，细化明确了分类供给的内容、供给主体、供给方式等，并提供每年不少于20万元的保障经费。二是推进基本公共服务供给制度的城乡一体化。嘉兴市将原有的城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度合二为一，建立了城乡居民基本医疗保险制度；而成都市则大力推进城乡教育的一体化均衡发展，统一了城乡教育的生均公用经费标准。三是注重未实现统筹的各项制度间的衔接。宁波市的外来务工人员社会保险不仅可以在全市6个统筹区内实现无障碍转移，还可以与城镇社会保障实现互通衔接；成都崇州市的失地农民获得的社会保险，实现了与企业职工保险互通衔接，可以冲抵10年左右的工龄。
在促进融入城市生活方面。宁波市采用“五种模式”推进外来务工人员融合性社会组织的建设，在提升新老市民融合度中促进社会和谐。一是“和谐促进会”模式，依托村、社区组织优势，村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表共同参与，指导外来务工人员开展维权、矛盾调处、文体、党团、公益、计生等多项服务活动。二是“联谊会”模式，确定每年12月第一个星期日为“外来务工者节”，广泛宣传外来务工人员创业创新的先进事迹，促进外地人和当地人彼此相认、相识、相知和相助。三是“管委会”模式，以民主选举方式产生，由外地人与当地人一起完成自我管理、自我教育、自我服务的工作。四是“和美共建家园会”模式，定期召开理事会，按章程经常开展各种文体娱乐、扶贫救助、义务巡逻等活动。五是“雷锋团”模式，组织开展万名外来务工人员回报社会志愿服务活动，为包括外来务工人员在内的居民提供各种志愿服务。目前，宁波市外来务工人员在100人以上的村（社区）融合性社会组织的建成率已达100%，初步形成基层和谐促进会、和谐促进小组、和谐促进员三级网络，“遇事共商、情感共育、困难共帮、文化共享、文明共倡、平安共保、和谐共促”的良好工作机制和组织模式基本形成。
三、促进农民市民化的对策建议
（一）农民市民化的转移过程必须坚持有序化
第一，农民市民化的转移规模和速度必须可控。转移政策要统筹考虑城市的承载能力和转移过程的可持续性，分步组织实施，不能简单放开，造成盲目流动，不能让农民市民化的最终结果变成新的城市贫民。
第二，要有合理的转移方向。转移的主要方向应优先选择在经济发展水平相对较好的中等城市。这些城市可以在地理空间、环境压力、就业需求、生活成本、公共服务水平等方面提供足够的承载支撑，并可对周边的小城镇产生积极影响，形成联系密切的城镇带，增强容纳能力。
第三，要拓宽城镇化思路。不能把城镇化简单地解释为地理空间的转移和改变，应把重点集中在改变农民原有的思维方式和生活习惯。沿海经济发达地区农民应着力推进就地市民化，通过统一公共服务水平和推进生产生活方式转变来实现。
（二）进一步深化农村土地制度改革
第一，适当扩大农村土地流转范围。建立基本农田保护基金，在严格保障基本农田的基础上，加快推进农村土地流转，促进农村土地的集约化和产业化使用，让土地收益返还成为农民财产性收入和持久性收入的一部分，并使之逐步向常规的社会保障转移。
第二，加快农村集体建设用地改革。要在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，建立城乡统一的建设用地市场，允许各地探索符合条件的农村集体建设用地参与城镇非公益性项目开发建设，使集体建设用地分享城镇发展收益。
第三，深化土地征用制度改革。尽快出台征地目录，完善征地补偿机制，保障农民谈判主体的地位，改变农民长期被排斥在土地要素市场化进程之外的格局。在农村社保全面建立的基础上，研究农民进城后承包地和宅基地的有偿退出机制。
（三）加快推进基本公共服务城乡一体化
第一，加快推进城乡基本公共服务制度的统筹和一体化。重点要先建立制度框架，提供包括义务教育、公共医疗卫生、公共文化、社会保障、住房等在内的基本公共服务综合包，明确范围、内容、标准和实现路径以及各级政府的责任，并逐步提升统筹层次和保障水平。
第二，促进基本公共服务的接续转移。特别要减少新增基本公共服务的二元属性，完善已有公共服务的衔接细节。
第三，优化基本公共服务资源配置方式。由按行政区域配置改为包括服务半径、覆盖人群数量等指标在内的综合配置，在进一步提高农村地区基本公共服务能力和水平的同时，适应市民化的进程，逐步加大向小城镇、城乡结合部等农民市民化转移重点区域的倾斜力度，加快农村公共服务资源结构和布局的调整力度，特别是存量资源的整合和优化。
第四，强化需求侧管理。合理引导公共服务需求，推动需求结构和层次的整体提升。
（四）改革完善与农民市民化相适应的公共财政体制
第一，优化公共支出结构和方向。逐步提高基本公共服务支出比重，建立基本公共服务经费保障机制，以基本公共服务项目标准为基础，落实各级财政支出责任，确保政府用于基本公共服务预算支出增幅不低于经常性财政支出增幅，为城乡基本公共服务均等化提供可靠的财政支撑。
第二，建立各级政府事权与财力相匹配的财政体制。围绕义务教育、基本医疗卫生、社会保障等领域的国家基本公共服务项目，重新划分各级政府的职能和支出责任进行，将基本公共服务的支出中心向县乡级以上政府特别是向省级和中央上移。
第三，进一步完善分税制，理顺政府间财政分配关系。加快推进省以下财税体制改革，完善中央政府和地方政府间收入的划分，改革完善财产税、资源税、消费税等，建立县级政府稳定收入来源，切实增强县以下基层地方政府基本公共服务保障能力。
第四，完善转移支付制度。不断健全以一般性转移支付和专项转移支付为主的转移支付体系，完善转移支付分配方法，进一步扩大中央对地方的一般性转移支付规模，并重点放在基本公共服务项目。逐步取消专项拨款配套资金制度，探索中央财政对国家重点贫困县基本公共服务的直接供给。探索建立规范化的横向转移支付制度。
（五）加快建设有利于社会融合的社会管理体制和机制
第一，创新社会管理模式。以群众自治组织为基础，鼓励和发展社会融合组织。建立健全社区自治组织网络，完善新老居民共同参加的民主议事程序，拓展民意表达渠道和维权途径，搭建外来人口民主参与平台。
第二，加强治安防控力量建设。加强矛盾纠纷调处建设，加强应急机制体系建设，打造平安和谐的生活环境；开展就业服务、文化服务、维权服务、爱心服务，解决外来人口的就业健康文化需求。
第三，推进外来务工人员教育培训。鼓励外来务工人员踊跃参加社会公益活动，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，帮助他们完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。■
（汪丽，国家发展改革委发展规划司。薛元，国家发展改革委社会发展司。孙东，国家发展改革委就业和收入分配司。王明姬，国家发展改革委宏观院。于红，国家发展改革委西部司）