摘要：本文以中美高校的经费构成与政府财政援助的状况入手，从政府对民办大学财政援助的国际对比、民办教育的公益性和财政援助的收益率三个方面分析说明政府对非营利性民办大学的财政援助是必要的，并通过分析大众的捐赠习惯、对于民办高等教育的认识和国民经济的发展三个因素，就政府对民办大学实施财政援助的时机作了初步的预测。
关键词：非营利性；民办大学；民办教育；财政援助
中图分类号：G467
文献标识码：A
文章编号：(2007)01-0025-06
政府是否应该对非营利性民办大学进行财政援助，目前多数人的观点认为鉴于中国经济还在发展之中，对于公立大学而言，政府的财政预算占大学教育经费的比例已经越来越少了，根本就没有能力给予民办大学以财政的支持。还有的观点认为，正是由于国家财政对于高等教育支持的不足，才鼓励民办大学的发展，民办大学对于缓解高等教育财政紧张起到了一定的作用，怎么能要求财政援助，增加财政的困难？
在分析财政援助之前，需要对目前我国高等学校经费构成和政府财政援助的情况有所了解，同时比较美国高等学校的经费构成情况；本文拟通过政府对私立大学财政援助的国际对比、民办教育的公益性和财政援助的收益率三个方面来分析政府对非营利性民办大学的财政援助的必要性；如果政府的财政援助是有必要的，那么选择什么时机开始是比较合适的？本文拟通过分析大众的捐赠习惯、对于民办高等教育的认识和国民经济的发展三个因素，就政府实施对民办大学财政援助的时机做一个初步的预测。
一、中美高校的经费构成与政府的财政援助
高等教育成本分担理论认为高等教育的成本应该来自于四大块：政府、纳税人、家长、学生、个人或机构捐助者。[1]根据成本分担理论，我国的公立高等教育的成本已经从单一的政府承担转变为由政府、家长（学生）和社会共同来承担。但是民办大学的成本却几乎全部由家长（学生）来承担。
首先看一下我国高校的经费构成情况。根据《中国教育经费统计年鉴2002》的统计数据，本文统计了2002年117所中央部门所属高等学校和990所地方普通高等学校的教育经费的构成情况。根据《2002中国民办教育绿皮书》中民办高校的数据，引用了部分样本民办高等学校教育经费构成的平均值，见表1。
从表1看出，公立大学的财政预算内拨款占总经费的比例大约为50%左右，学杂费在20%－39%之间，而民办大学的学杂费超过了90%，在一些民办大学中几乎占到了100%，成为学校经费的惟一来源。
注：公立高校的资料来源于对《中国教育经费统计年鉴2002》中数据的统计和整理；民办高校的数据来源于《2002民办教育绿皮书》中的部分样本学校2001年的统计数据。
我们再看美国高等学校经费的主要来源。美国高等学校的分类同中国高等学校的分类不同，美国的高等学校分为公立大学、非营利性私立大学和营利性私立大学，其中公立大学的教育经费收入中的政府经费主要来自于州政府，美国的公立大学中没有类似于我们的中央部门（联邦政府）所属的高等学校。对比美国的公立大学和私立大学的教育经费构成，美国的非营利性私立大学的教育经费的构成中，学杂费仅占24%，几乎同公立大学的学杂费的比例19%相差无几，但是非营利性私立大学能够得到31%的社会捐赠。
美国非营利性私立大学经费中最大的份额来自于捐赠，那么目前我国民办大学的捐赠情况如何？据一项对江浙沪部分民办高校接受社会捐赠情况的调研显示，在被调查的15所学校中，有9所学校曾经获得过不同形式的社会捐赠，然而获得捐赠的形式和数量在各学校之间有较大的差异。其中有3所学校所获得捐赠的唯一形式为图书，4所学校获得图书、少量的仪器设备、办公用品或少量奖学金，只有上海杉达学院和浙江树人大学这两所学校获得了总额在千万元以上的货币捐赠。总体来看，我国现阶段对民办高校的捐赠是有限的，捐赠的形式也以实物为主，民办高校所获得的社会捐赠无法与国内公办名校相提并论，更不必说与国外私立高校相比较。[2]
既然捐赠还不能够成为我国民办大学的主要经费来源，那么仅仅依靠目前收取学费来维持学校的正常运转是很难的，例如某民办大学的在校生已经达到了3万多人，但是2005年收入还是无法抵消支出，亏损达2000多万元。已经具有规模的民办大学尚且如此，其他规模较小的民办大学的财政状况就更加糟糕。光靠学费来办学，非营利性的民办大学是无法持续发展下去的，经过20多年的发展，民办高校“寅吃卯粮”现象仍然没有根本的改观，民办高校的生存、发展仍具有极大的风险。[3]
对私立大学进行财政援助是国际上通行的做法，在捐赠不能够成为私立大学主要经费来源的国家，需要依靠政府的财政援助来解决民办大学的财政困难，使民办大学健康地向前发展。
二、政府对民办大学进行财政援助的必要性
1．对民办大学财政援助的国际对比
美国的非营利性私立大学，在得到很多捐赠的同时也得到了政府的资助，从表2中就可以看出州政府和联邦政府对非营利性私立大学的财政拨款的比例合计为11%，对营利性的私立大学的财政拨款的比例合计为7%。
美国加州1960年高等教育总体规划中专门强调，对现存的“加州奖学金计划”(建立于1956年)进行改革，报告规定该计划的目的是保证任何贫困的或表现优秀的学生能自己选择在包括私立高校在内的任何一所加州高校学习，其最大的资助水平是以注册私立学院或大学为准，其目的就是为了保证私立院校的利益，维护教育公平，缓解公立高校的入学需求压力。[4]
美国联邦政府实际参与私立学校发展是第二次世界大战后。1958年，受苏联人造卫星上天的冲击，美国政府通过了《国防教育法》，该法规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设新的数学、外语等课程并资助科研。从此联邦政府对私立大学的资助大幅度提高了，客观上刺激了私立大学的发展。[5]
1963年美国政府通过了《高等教育设施法》，规定向公私立非营利大学提供联邦补助金和贷款，以促进自然科学、数学、外语的教学研究和图书馆建设。1965年，美国政府又通过了《高等教育法》，在美国历史上第一次规定联邦政府要向公私立高等学校提供长期资助。1972年又通过了《高等教育法》修订案，在美国历史上国会第一次决定由联邦政府向全国所有高等学校包括私立大学在内提供不带任何条件的资助，而且所有家庭经济困难的学生无论是公立学校的还是私立学校的，均可申请联邦学生资助；不论公私立大学，均可申请联邦科研经费，联邦政府对公私立大学一视同仁，平等对待。这样政府通过资助间接影响了私立大学的发展。[6]
日本在1975年颁布的“日本私立学校振兴援助法”的第一条目的明确规定，“本法的目的是：鉴于私立学校在学校教育中所发挥的重要作用，通过对国家和地方公共团体所采取的援助私立学校的措施予以规定，谋求私立学校办学条件的维持与提高，减轻私立学校在籍学生（包括小学、初中、高中和大学的学生）或幼儿学业上的经济负担，完善私立学校的管理，以资促进私立学校的健康发展。”第四条（对私立大学或私立高等专门学校经常性费用的补贴）规定：“对设置大学或高等专门学校法人，就该校教学与研究上的经常费用，国家可补助二分之一以内。”[7]
韩国于1963年颁布的，后来经过多次修订的《韩国私立学校法》中第四十三条规定：“国家和地方自治团体认为有必要振兴教育时，为支援私立学校教育，按照总统或当地地方自治团体的条例规定，可以对申请补助的学校法人或私学支援团体支付补助或予以支援。”[8]
菲律宾专门颁布了《政府资助私立院校师生法案》，其中第二款政策宣言：“按宪法规定，国家有义务使所有公民接受素质教育。国家承认公立和私立教育机构在教育体系中的互补作用，承认私立学校已经并将继续对国民教育作出重要贡献。为此目的，国家应建设相应机制，采取必要措施，充分利用私立教育现有资源，提高私立教育质量，承担所应肩负的义务。”该法案还规定了具体的资助形式，其中学生的资助形式包括：学费、课本、教育服务合约计划、奖学金和贷款等，教师受资助的形式包括：在职培训基金、大学师资开发基金和教师薪资补贴基金。[9]
从国际对比来看，不论是经济发达的美国日本，还是同样处于发展中国家的菲律宾，各国政府对于私立高等教育都有财政援助。对私立大学进行财政援助，是国际上通行的惯例。
2．民办教育的公益性，要求政府的调控
教育具有公益性，这是现代教育的基本特征，也是世界各国普遍承认的通例。因此，实施教育的民办学校也具有公益性。我国《教育法》第8条也明确规定：“教育活动必须符合国家和社会的公共利益。”国家作为社会公共利益的代表，有权力也有义务对关系社会公共利益的活动，包括民办教育活动进行调控，这是现代法制国家的一般要求。但是，国家的调控必然是对社会主体行为的限制，并且国家的调控有成本，因此，国家的调控因该限制在最小的范围内，即公益性所要求调控的范围。[10]
教育之所以具有公益性，源于教育服务本身具有正的外部性。
外部性是经济学上分析“市场失灵”运用的一个概念，指某人从事某个活动，将“直接”影响他人的利益（若增加了他人的利益，则称为正的外部性，否则相反），而未获得补偿或惩罚。存在外部性的产品（或服务）无法通过市场实现社会效益的最大化。就教育而言，恰恰具有强烈的外部性。教育活动在给教育者带来私人收益的同时，还可以给他人带来外在收益。教育使人具有更高的道德水平，其好处不仅受教育者本身可以享受，而且社会和其他人可以从他的礼貌、职业道德、助人为乐、维护团结、维护国家利益中得到好处。[11]
教育活动的外部性，使得其无法完全通过市场机制来实现社会的最优，从而产生了对教育活动外部性进行补偿的问题。既然市场本身不能对外部性的受损失给予补偿，那么补偿只能来自非市场方面，即政府的拨款和个人、社会团体的自愿捐赠。关于捐赠，目前我国高校能够得到的很少，不具有稳定性和可靠性，因此，外部性问题的解决，必须依靠国家的力量来进行调控。国家的调控方法有二。一是把外部性内化，即强迫所有人在一定的年龄阶段都必须受教育。这样，彼此的外部性都相互抵消。二是对教育活动进行补偿，即对民办教育进行资助。它又有两种方法，一是资助民办学校，使其降低成本，扩大供给；二是资助民办学校的学生，提高其收益，扩大其需求。[12]
3．政府对民办大学财政援助的收益
教育会给个人和社会带来很多收益，舒尔茨在其杰作《教育的经济价值》一书中，列举了许多种教育收益：社会从教育研究中获得的收益；人才的发现和培养；增进“人的能力以适应就业机会的变化”；为持续的经济增长所做的人力准备等等。[13]
如果将政府对民办大学的财政援助视为对教育的投资，那么对民办教育的投资也一样对个人和社会有收益。根据目前所掌握的资料，还无法判定出给民办大学的财政援助的收益率，但是我们根据乔治·普萨查罗波洛斯对60多个国家数据汇编的结论，可以近似地推导出一些相关的结论。[14]从社会的收益率来讲，发展中国家教育的收益率高于发达国家的教育收益率；初等教育的收益率高于中等教育的收益率；中等教育的收益率高于高等教育的收益率。从以上国际上通用的结论可以看出，在一定条件下，收益率的高低同教育投入的充足程度是有关系的，基本上的规律是教育投入越不充足的领域，教育的社会收益率越高，按照这个结论来推论，民办大学的教育投入程度对比公立大学是很低的，所以，对于民办大学的投资的收益应该高于对于对公办大学的投资收益率。
近年来对收益率的估算越来越以竞争经济部门的受雇人员的薪金为依据，在这些部门内，教育的收益更好地反映了工人的生产率。按照经济部门的不同而计算收益率，私立竞争部门的收益率为13%，公共非竞争部门的收益率为10%。就目前大学的就业渠道来看，民办大学的毕业生基本上都进入了私立竞争的部门，而公立大学的毕业生则可以部分进入到公共非竞争部门，由此可以近似地推论出给民办大学投资的收益率高于给公立大学投资的收益率。
根据乔治·普萨查罗波洛斯对各个学科平均收益率的数据，经济学、法律学、社会科学的收益率要高于科学、数学、物理学和农业科学的收益率。[15]我国目前民办大学开设的专业则偏重于经济管理、法律外贸等社会科学，相对开设的基础科学很少，所以在其他条件相同的情况下，对于民办大学的投资收益率要高于对于公办大学的投资收益率。
通过以上分析可以得出结论，政府给予民办大学的财政援助是非常必要的，但是需要强调的是，政府对民办大学的财政援助，应该针对非营利性民办大学，同时应该有完善的制度作为保障，财政援助的形式也可以多种多样，比如可以考虑给民办大学的学生和教师进行援助等等。
三、 政府对民办大学进行财政援助的时机
如果政府对非营利性民办大学的财政援助是必须的，那么什么时候政府能够开始实施财政援助？当然影响政府决定的因素很多，归纳起来主要是一个国家中民众的捐赠习惯、对于财政援助的认识和国民经济的发展三个方面的因素。
1．民众的捐赠习惯
西方国家的民众有捐赠的习惯，韦伯在其名著《新教的伦理与资本主义精神》中为了寻找资本主义精神产生的原因，通过对新教的伦理观的考察指出：这种资本主义精神先于资本主义制度框架而发生，它发生的基础是新教的伦理，特别是加尔文世俗禁欲主义的教义。他指出诸如勤劳、节俭、积累等禁欲主义式的态度，在新教的伦理中就已经出现了。
禁欲主义者节制有度，态度认真，工作异常勤勉，他们对待工作就像对待上帝布置的作业。以天职观念为基础的禁欲主义是现代资本主义精神的决定要素之一，也就是现代文明的决定要素之一。
这种禁欲主义的结果是在西方国家民众的财富积累以后，首先想到的不是享受，而是要为上帝增加荣誉，捐赠也就是自然的选择了。我们会听到很多的超级富豪将自己的巨资捐赠的故事，而他们自己的享受却很少。
中国人虽然有节俭和节约的传统却没有禁欲主义的传统。中国的节约和节俭的根源来自于过去物质的贫乏和生产力水平的低下，而今中国人的生活水平有了很大的提高，一部分先富起来的商人几乎丢弃了节约的传统，任意地挥霍金钱和物资，把本应该继续投资扩大生产的资金消费掉，中国的餐饮业如此的兴旺发达就足以说明这个问题。所以对比西方人，包括中国人在内的东方人没有捐赠的传统，多少都受到儒家思想的影响，将财富留给子孙后代才是东方人的传统。
如前面所探讨的那样，东方人没有捐赠的习惯，加上又没有适当的减免税收的政策性鼓励，指望通过社会的捐赠来发展民办高等教育是不现实的。既然不能够通过捐赠来发展民办高等教育，那么政府的财政援助就是非营利性民办大学持续发展的重要前提了，从这一点看，政府财政援助开始得越早越好。
2．对于民办高等教育的认识
从80年代初期我国的民办教育恢复后，对民办高等教育的认识经历了巨大的变化，民办高等教育从公办高等教育的补充变成高等教育的一个重要组成部分，但是直到今天某些地方教育主管部门的观念还是没有转变。如果仅仅将民办高等教育作为公办教育的补充，作为对我国公立高等教育财政短缺的补充，那么政府对民办高等教育的财政援助就永远也无从谈起。
根据高等教育发展的国际经验，高等教育的大众化和高等教育的多样化是紧密联系在一起的。特罗（Trow）在论述高等教育精英、大众和普及发展阶段时指出，随着高等教育规模的扩大，高等教育必然发生质的变化，实现高等教育大众化的途径是实现高等教育的多样化。[16]
民办高等教育的作用是为了增加高等教育的多样性，美国社会学者汉南和弗里曼（Michael T.Hannan and John Freeman）指出：社会中组织的多样性问题看上去仿佛是具有学术价值。事实上，这些问题直接关系到重要的社会问题，其中最重要的就是社会对不确定的未来变化作出反应的能力。任何活动领域（如医疗保健、微电子生产或科学研究）的组织多样性，都为解决集体性产出的生产难题提出了可选方案。这些解决方法植根于组织结构和组织战略中……
每当未来表现为不确定性时，大量可供选择的组织形式就会显示其价值。依靠少量的组织形式的社会也许会繁荣一段时间，然而一旦环境发生改变，这个社会就会面临严重的问题，直到现存的组织被重构，或新的组织形式出现。[17]
民办高等教育组织正是为社会提供了多样性选择，从社会对高等教育的要求来看，社会大众对高等教育提出了更加多样性的要求，仅仅依靠公办教育已经难以满足这些要求了，对比民办高等教育我国的公办高等教育有明显的质量优势和规模优势，理应更多地承担科学研究尤其是基础科学的研究、培养社会精英和服务于社会的重任，而被隔断了历史的中国的民办高等教育，则应该承担培养实用性的人才，满足社会大多数人接受高等教育的要求的任务。
从2000多年前就存在于民间的私塾教育，一直到20世纪50年代的中国私立教育，我国一直就有私立高等教育的传统，曾经培养了一大批精英的燕京大学、辅仁大学、圣约翰大学和南开大学等等中国私立高等教育的楷模，给今天的民办高等学校提供了可以传承和借鉴的精神典范，为今天的民办高等学校留下了丰富的精神遗产，也为真正实现学术自由和大学自治提供了可以操作的空间。
3．国民经济的发展
财政援助离不开国民经济的发展，那么经济发展到什么程度才能够有财政援助呢？这不是一个可以准确计算的问题，但是，可以通过日本和韩国的经济发展的实例来作一个初步的分析，这里我们用人均国民生产总值来代表国民经济的发展程度。
日本1949年颁布了第一个私立教育的法规《日本私立学校法》，在这个法律颁布后，由于1955年物价上涨，1965年因反对学费上涨而爆发了学校纠纷，私立大学的财政恶化等原因，日本于1970年设立了私立学校振兴财团，开始对私立大学间接费用补助，[18]并且在1975年颁布的“日本私立学校振兴援助法”中规定：“对设置大学或高等专门学校法人，就该校教学与研究上的经常费用，国家可补助二分之一以内。”1969年日本的人均GDP估计值为8，869国际元（1990年）。[19]
韩国虽然于1963年颁布了《韩国私立学校法》，但是直到1990年的修正案中对于财政援助才有了重大的修正，在修正后的《韩国私立学校法》中的第四十三条规定：“国家和地方自治团体认为有必要振兴教育时，为支援私立学校教育，按照总统或当地地方自治团体的条例规定，可以对申请补助的学校法人或私学支援团体支付补助或予以支援。”韩国1990年的人均GDP为8，704国际元（1990年）。[20]
日本从第一个私立教育法到政府开始提供财政援助的时间间隔了20年，韩国的第一个私立学校法到开始对私立学校提供援助间隔了27年，在开始财政时的人均GDP值都为8，000国际元（1990年），如果按照这个规律进行估计，中国在2015年的人均GDP值为8，265国际元（1990年）。[21]到2015年，《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年原国家教委发布）的颁布时间有28年，《社会力量办学条例》（1997年发布）的颁布也有了18年，《民办教育促进法》颁布实施有10年。无论是从民办教育的法律颁布时间，还是从我国人均GDP的估计值来看，我国对于民办高等教育的财政援助可能会在2015年前后开始。
任何估计都无法准确地预测到现实的发展状况。中国的经济发展速度曾经让很多的预测都失灵了，中国的高等教育在短短的几年中发生了巨大的变化，中国高等教育从精英性教育过渡到大众化教育所用的时间在世界上可能是最短的。我们希望政府开始对非营利性民办大学实施财政援助的那一天会早日到来。
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[责任编辑 朱媛美]