摘 要：学前教育对幼儿的可持续发展具有非常重要的奠基作用，充足的经费保障是这一奠基工程重要的基础。文章分别以学期教育发展的理论依据和现实依据论述了政府分担学前教育成本的合理性。从公共产品理论、成本分担理论、教育公平理论论述了政府分担学前教育成本的合理性；从政府分担学前教育成本的现状、学前教育发展的质量现状进一步论述了政府分担学前教育成本的现实需求。
关键词：学前教育；公共产品；成本分担；教育公平
学前教育是幼儿一生可持续发展的重要奠基工程，而“入园难、入园贵”的现状成为学期教育发展的重要障碍。“入园难、入园贵”反映了目前我国优质学前教育资源缺乏、经费短缺的现状，高收费使幼儿家庭负担很重，特别是在民办幼儿园就读的幼儿，幼儿家庭几乎承担了全部的幼儿教育成本，对于无力承担高额收费的家庭，将放弃入园或只能选择办园条件较差的幼儿园。作为具有极强正外部效益的学前教育，政府理应负起责任，这对维护学前教育奠基工程的地位、提高学前教育综合质量有着深远的重要意义。
一、政府分担学前教育成本的理论依据
1.公共产品理论
教育产品的性质是什么，是公共产品、准公共产品还是私人产品？公共物品具有两个特征：一是效用的非排他性，公共物品的效用是向整个社会提供的，具有共同受益的特点，无法排除消费者的消费；二是消费的非竞争性：当一种物品在增加一个消费者时，其边际成本为零，消费者增加不会增加总提供成本。保罗·萨缪尔森把公共物品定义为一个人消费时不会影响其他人的消费，即不具有排他性。对教育服务来说，为额外的一个人服务的成本非常高，排除人们使用也比较容易，因而不是纯公共物品，教育是兼具有公共产品与私人产品属性的混合物品。
国内学者根据教育阶段的不同对教育产品的属性作了不同的界定，義务教育阶段被看成是纯公共产品，非义务教育阶段是准公共产品，同时准公共产品的公共性又根据其阶段和职能的不同作了一定的区分。学前教育作为教育的起始阶段，其公共属性是比较高的，表现在学前教育的正外部效益比较强。首先，学前教育是基础教育的起始阶段，高质量的学前教育可以促进幼儿个人能力的发展，是幼儿一生可持续发展的奠基阶段。其次，学前教育还会给家庭和社会带来好处，一方面学前教育对妇女的就业率、工作时间、收入、就业地位等都有积极影响；另一方面对社会的稳定与进步也具有积极的作用。因为国家可以得到更多、更好的劳动力资源，从而创造更多的税收，社会也会因为公民素质的普遍提高更加和谐稳定[1]。良好的早期教育直接促进个人素质提高，而个人素质提升能间接地促进经济、文化的发展，推动社会进步。学前教育所具有的这些正外部效益，决定了学前教育较强的公共属性，不能完全由市场提供，需要政府财政参与供给。
2.成本分担理论
1986年教育经济学家约翰·斯通提出了著名的“高等教育成本分担”理论，他认为教育是一种有投资的活动，能够满足多个主体的需要，其受益人主要包括国家、受教育者个人、纳税人、企业、家庭、学校[2]。这些主体根据利益获得原则与能力支付原则进行成分分担，一方面分担主体应根据所获利益的多少来分担相应的教育费用比例，另一方面考虑主体的支付能力。
学前教育不仅对幼儿个体身心发展具有重要的促进作用，同时也能够产生巨大的社会效益，学前教育的个人收益和外部收益均是比较高的。美国的佩里学前教育研究计划（Perry Preschool Program Study）是最早启动也是最有名的幼儿教育长期效果研究项目，迄今进行了长达40多年的跟踪研究。研究者于2004年发表的报告表明：接受学前教育的幼儿年届40岁时，投资回报率最高。经过40年的跟踪研究表明，对幼儿每投入1美元可以获得16.14美元的回报，其中，12.9美元回报给社会，个人则获得3.24美元的回报。在对社会的回报中，88%源于犯罪减少，4%体现为节省教育开支，7%源于提高收入而来的增值税，1%源于福利开支的减少[3]。由此可见，作为人生奠基阶段的学前教育所产生社会收益非常可观，个人收益也较高。根据成本分担利益获得原则，能从学前教育享受到最大社会效益的政府理应承担更大份额的学前教育成本。
3.教育公平理论
教育公平是一个独立的发展目标，教育给人提供公平竞争、向上流动的途径，争取教育机会均等是一个独立的社会政治诉求和一个独立的社会发展目标[4]。
学前教育是教育公平的起点，是整个教育过程公平的必要条件。
“入园难、入园贵”的问题反映出学前教育入园起点上的公平并没有突破，根据能力支付原则，当弱势家庭、弱势地区没有得到一定的补偿，他们的支付能力一定弱于强势家庭、强势区域，如果任由这种差距日益扩大，势必会造成教育资源分配不均，造成幼儿入园的起点不公平。政府分担学前教育成本，则能够有效解决这一问题。诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·霍克曼指出：“既能推进公平与社会正义，又能在整体上促进经济和社会生产力的公共政策难能可贵。对处境不利的幼儿进行投资就是这样一种政策。”[5]
教育公平研究的出发点是对低收入阶层进行补偿，以达到教育资源的合理分配。学前教育成本分担机制在运行过程中要遵从教育公平所体现的价值理念。通过让政府分担学前教育成本，可减轻低收入家庭的幼儿入园成本负担，从而让幼儿能够享受幼儿园，包括优质幼儿园的服务，解决这些家庭“入园难、入园贵”的问题，形成教育起点上的公平，然后才有机会让幼儿在教育过程和结果上取得公平的资源。
二、政府分担学前教育成本的现实依据
从公共产品理论、成本分担理论、教育公平理论的视角论证了政府分担学前教育成本的必要性，进一步从学前教育成本分担现状进行论述。
1.政府分担学前教育成本的现状
2008—2013年学前教育财政性教育经费占教育财政性教育经费比例虽然在逐年增加，但占比仍然偏低详见下表。世界联合国教科文组织《2007年全民教育全球检测报告》显示，2004年在有数据可查的79个国家中，有14个国家用于幼儿保育教育的经费占教育总支出的10%以上；有30多个国家占教育总支出的5%～10%[6]。
无论是OECD国家，还是其中欧盟21国，在平均水平上政府都是幼儿教育经费投入的绝对主体，政府投入均超过总体投入的79%[7]。根据这一数据，从我国2008—2013年的分担现状看，政府分担比偏低，2010—2013年远远低于79%的分担比。
可见，从我国学前教育成本分担现状来看，政府的财政投入明显不足，分担的成本份额较小，家长成为学前教育投入的主体，负担堪重，这将直接导致“入园难、入园贵”。同时多数幼儿园尤其是民办幼儿园在没有政府财政支持的情况下，会通过降低办园成本以达到减轻家长负担的目的，但这间接导致幼儿园办园质量下滑。借鉴国际经验，虽然各国的国情存在巨大差异，但作为国家奠基工程的学前教育已经成为各国政府重点支持的民生工程，我国也不例外，政府理应成为学前教育成本分担的主体。
2.学前教育发展的质量现状
在民办幼儿园占据半壁江山，政府投入相对不足的现状下，我国幼儿园教育质量存在一些突出的问题，政府必须予以重视，并采取一系列可行的措施，普遍加以改善与提高。
中央教育科学研究所研究员刘占兰介绍说，据2008年11省市幼儿园教育质量的抽样调查显示，幼儿园班级活动室达标率约为47 %，有大约6%的幼儿园班级活动室面积在25平方米以下。幼儿户外体育活动材料也存在不同程度的缺失，农村更加严重。半数以上幼儿园班级师幼比超标，有的幼儿园甚至超出国家规定的2～3倍；符合幼儿年龄特点的游戏活动时间少，材料没有保证；园长和教师的专业素质较低，近70%的园长没有幼教专业的大专及以上学历，近半数教师无专业职称，近38%的幼儿教师没有教师资格证书。“一些幼儿园教师没有专业资质，只会把自己认识的字和会做的算术教给幼儿，严重违背了幼儿身心发展的规律和学习特点，这样的教育实则是一种反教育。”冯晓霞强调：“普及一定要建立在保證基本质量的基础上，没有质量的普及率是没有意义的。”
教育作为培养人的活动，与其他的社会活动有着本质的区别，教育有最基本的价值和质量保障的需求，幼儿教育的价值引导不可缺位，幼儿教育的质量保障不可缺位，这些底线的质量保障都不是市场可以调控的，需要政府的全力推动和政策支持。
从学理上分析，学前教育作为准公共产品，具有极强的正外部效益，在这些收益主体中，政府是最大的收益主体。同时，教育公平作为社会公平的基石，政府理应为确保社会公平和和谐的学前教育提供更多的支持。从学前教育发展的现状来看，家庭在学前教育成本分担中比重太大，而政府责任弱化，间接导致了学前教育整体质量难以保障，政府理应分担学前教育成本，并成为主要的分担主体。
参考文献：
[1]李祥云，刘若泓，魏 萍.财政支持学前教育发展：一个研究综述[J].学前教育研究， 2014（3）：25-30，35.
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[3]朱宗顺.教育公平应从重视学前教育开始[J].教育研究与实践， 2008（18）：8.
[4]杨东平.教育公平是一个独立的发展目标——辨析教育的公平与效率[J].教育研究，2004（7）：26-31.
[5]冯晓霞，周 兢.构筑国家财富——联合国教科文组织首届世界幼儿保育和教育大会简介[J].学前教育研究，2011（1）：20-28.
[6]联合国教科文组织.2007年全民教育全球监测报告——坚实的基础：幼儿保育和教育（摘要）[R]. 2007：37.
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