开展农村土地综合整治，是大力改善农村生产条件、提高耕地质量、严守耕地保护红线、确保粮食安全的重大举措，是提高农民群众生活质量的重大民生工程，是优化土地利用结构、统筹城乡发展、推进新农村建设的重要途径。农业发展银行作为农业政策性银行支持，土地综合整治义不容辞，本文试作一探讨。
一、农发行支持土地综合整治义不容辞
农村土地整治，就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，田、水、路、林、村、房综合整治。农村土地综合整治的主要内容包括对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件；对村庄废弃地和腾退的宅基地合理开发利用，或复垦还田，或进行公益事业建设，或在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业，让农民参与经营和开发。同时考虑与城乡建设用地增减挂钩相结合，增加建设用地流量，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇建设使用，用获得的土地增值收益反哺农村经济建设，改善农村生产生活条件，美化居住环境，造福农民群众。农发行支持土地综合整治意义重大。
（一）支持土地综合整治是履行职能的需要
土地综合整治核心是开展农村住房建设，实际上是对农村的建设用地、基础设施、公共服务设施等诸多要素优化整合与调整利用的过程。通过整村新建迁建或者滚动整治改造，加快小城镇、农村新型社区和中心村建设，完善农村基础设施，加大社会公共服务覆盖面，从根本上改善农村的居住条件、生活环境和公共服务水平，能加速改变城乡二元结构，缩小城乡差距，逐步实现基本公共服务均等化。同时，居住方式的改变会深刻影响农民的生产生活方式，促进农村的精神文明建设，加快农村的现代化进程，有利于从整体上推动社会主义新农村建设，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。因此，农发行作为建设新农村的银行，支持土地综合整治是职责所在，是支持新农村建设的关键环节和最佳切入点。
（二）支持土地综合整治是落实中央惠农政策的需要
今年，中央一号文件强调指出，“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农业农村基础设施建设中长期政策性信贷业务”。今年以来，农村住房建设已成为我国农村改革发展的重要举措。我国现有旧村庄占地3亿亩左右，通过农村村居集并，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田，增加有效耕地，促进土地使用集约化。山东省农村住房建设从2009年起，用3年时间实施农村新居建设工程，每年确保新建农房75万户，力争达到100万户，3年直接拉动投资3000亿元左右，信贷需求量大。据初步调查统计建设项目299个，资金需求量将达498亿元。因此，支持土地综合整治是落实中央惠农政策的具体措施。
（三）支持土地综合整治是加快业务发展的需要
经过近几年的广泛营销，符合贷款条件的客户和项目减少，政策性贷款增长潜力有限，短期商业性贷款增长速度放缓，增长空间有限。对优质客户的同业竞争将日趋激烈，客户营销维护的难度加大。农发行重点发展的农业农村基础设施贷款业务，也因政府融资平台规范、政府偿债能力减弱，而面临项目选择困难。因此，业务发展迫切需要寻找新的增长点。土地综合整治是政府倡导、社会关注，关系民生的重要工程，它政策性强、社会效益高，资金需求量大，占有时间长，完全符合我行业务范围和支持方向。因此，支持土地综合整治是我行加快业务发展，树立品牌形象的现实选择。
二、农发行支持土地综合整治的现实评价
（一）开办土地综合整治贷款业务具有较大潜力和发展空间。十几亿人口的吃饭问题，始终是我国头等重要的大事，保障国家粮食安全，最基本的前提就是保有相当数量和质量的耕地。我国一方面是人多地少问题突出，耕地资源十分稀缺；另一方面是工业化、城镇化的快速发展，建设用地需求大、扩张快，耕地保护面临“双挤”局面，土地管理面临保发展、保耕地的双重压力。1997－2009年，全国耕地占补相抵净减少1.23亿亩。与此同时，我国农村地区土地利用粗放低效，农村居民点用地高达2.48亿亩，占全国建设用地的51％，“散、乱、空”现象比较普遍，土地综合整治潜力很大。土地整治前期启动工作需要大量资金投入，用于农民搬迁补偿、宅基地复垦、新房建设等，这部分投入靠地方财政解决难度很大，这就为农发行信贷支持土地整理开辟了新的渠道。根据全国土地开发整理规划测算，我国通过现有农村居民点拆并、治理“空心村”、退宅还田等整治措施，可以增加的有效耕地面积近4000万亩。据山东省人民政府出台的《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》获悉，到2020年，山东完成土地综合整治1000万亩，其中建设高标准基本农田800万亩，新增耕地60万亩以上。农村建设用地综合整理潜力巨大。
（二）土地综合整治贷款还款资金来源充足，信贷风险较低。土地综合整治可有效地推进城乡统筹发展，支持社会主义新农村建设，综合效益十分显著，具有旺盛的生命力。据了解，1999年至2009年十年间，全国整治农用地2亿多亩，新增耕地率5%~8％，农田产能提高10%~20％，生产成本降低5%~15％；村庄用地整治新增耕地率在13％左右。在“增减挂钩”中，各地用于村庄拆迁安置、土地复垦的补贴每亩多为三五万。而大部分土地再向用地商“招拍挂”或者以其他形式出让50年—70年不等的使用权，出让价一般一亩在几十万元到上百万元，竞价高的达到千万元以上，收益非常高。据统计2007年全国土地出让收入近13000亿元，其中招标、拍卖、挂牌出让土地收入超过9000亿元，占土地出让总收入的80％。山东从2010年起，力争10年投入土地整治资金300亿元，挖潜存量土地级差收益返还农村2000亿元，使全省四分之一的村庄得到系统改造。因此，建立以城乡土地增减挂钩政策为依托的土地整治业务贷款还款资金来源有保证，贷款风险可控。
（三）开办土地综合整治贷款业务具有理论基础和实践经验。土地整治贷款是国外农业政策性金融机构的重要业务之一。日本农林渔业金融公库对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生产性基础设施建设提供贷款，以及对维持和稳定农渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。法国农业信贷银行对与农业活动有关的领域发放中、短期的普通或优惠贷款，优惠贷款主要用于个人购置房屋和土地、农村组织建设、电气化和农田水利工程；美国农民家计局的贷款对象是难以从其他金融机构获得资金的资力薄弱或新创业的农民，贷款以中长期为主，对农场所有权贷款(即为购买、建设农场的农民提供贷款，以不动产抵押)、经营支出贷款、农房建设贷款(即为低收农民修缮和购置房屋提供的贷款)、水利开发、土壤保护贷款。目前，农发行开办这项业务也具备了一定基础。2004年7月，国务院57次常务会议以来，农发行着力按照现代政策性银行的要求，不断加大改革发展步伐，初步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业农村经济发展的中长期贷款一体两翼的支农新格局，业务范围覆盖整个农业农村经济领域，在农村金融当中的骨干和支柱作用开始初步显现。同时，客户营销队伍不断壮大，信贷管理机制体制日趋完善、项目贷款管理经验较为丰富，中长期贷款业务发展迅速。部分行在支持土地整治工作中进行了有益探索，积累了不少成功经验，为开展土地整治信贷工作奠定了基础。所以说，农发行开办土地综合整治信贷业务条件基本成熟。
三、农发行支持土地综合整治的初步构想
土地综合整治项目，政策性强、社会效益高，属于新农村建设的重要内容，农发行积极予以支持既必要又现实。因此，农发行要勇于创新，加快产品设计，在土地综合整治贷款的具体操作办法的制定上，贷款品种设计要具有科学性和可操作性。初步设想为：
（一）增设贷款品种。推进农村住房建设是我国新农村建设的重要途径，农村土地综合整治是农村住房建设的关键环节。开展土地综合整治是解决农村住房建设资金的现实选择。因此，农发行应专门增设“新农村建设贷款”，开发贷款品种，全力支持农村土地综合整治。贷款期限一般为5年，定性为政策性中长期业务进行核算与管理。
（二）确立贷款方式。新增设的“新农村建设贷款”虽属政策性贷款，但必须实行商业化管理，推行抵押担保贷款方式。即将农村住房建设中拟置换的集体建设用地作为抵押发放中长期贷款，以增减挂钩节约建设用地指标或者项目土地出让收益权作为质押发放土地治理项目贷款，通过宅基地置换出的建设用地指标“招拍挂”出让或者土地直接出让获得收益，作为项目贷款还款资金来源，按期收回银行贷款本息。以置换的集体建设用地进行抵押贷款，贷款额度不超过政府补贴资金的额度。
（三）明确投向重点。从经济、财力状况较好的地方和靠近城市的城郊村入手，优先支持集中连片建设和整建制改造，滚动投入，有序推进。近期，贷款投向重点应是：城中村、城边村、乡镇驻地村、经济强村、大企业驻地及周边村、煤矿塌陷区和压煤区搬迁村。
（四）选好承贷主体。根据不同的土地整治模式，应选择相应的承贷主体。以具备独立法人经营实体，具有现金收入的国有独资或股份制开发建设公司，作为农村住房集中建设改造项目的投融资主体，以土地整治项目资产及其收益为担保和质押，农发行可以向农村住房开发公司发放贷款支持；在城中村、城边村，以房地产开发商与村联合实施旧村改造的，可以向房地产开发公司贷款支持；对投向增减挂钩确定的农村住房建设的大型企业或集团，农发行可以发放贷款予以支持；对各类开发区筹集资金，在政府的统一规划下与改造村庄所在地政府签订合同，村庄改造后可将节余的指标调剂到开发区使用的，农发行可以蒋开发区作为贷款主体予以支持。
（五）健全风险防控措施。一是承贷主体须在农发行开立基本帐户；二是农村住房建设财政补助款，置换建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税全部存入农发行基本帐户；三是完善质抵押操作程序和法律手续，确保质抵押权的合法有效。