【摘要】 2010年2月，深圳市在国内率先启动公务员分类改革，按照职位性质、特点和管理需要，将全市行政机关公务员职位划分为综合管理、行政执法、专业技术三大类别。近年来，随着国家行政机关体制改革的逐步深入，公务员分类改革试点也在进一步扩大及铺开。为此，本文根据实际情况，总结深圳市公务员分类管理改革的背景、举措、成效及建议，与全国各地交流切磋改革的经验和做法，相互学习借鉴，共同促进提高。
【关键词】 职位分类 ；卫生监督 ；深圳
【中图分类号】R194 【文献标识码】A 【文章编号】2095-6851（2014）09
2010年2月，深圳市人民政府印发《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及相关配套文件，标志着国家公务员局在深圳试点的公务员分类管理改革进入了正式实施阶段。划分全新职位类别、建立职级薪级制度、全面实施聘任管理……一系列重大改革创新举措相继实施，在全国引起了较大反响。作为全市首批十个行政执法类改革试点单位之一，四年多来，深圳市卫生监督局在市人力资源和社会保障局的统一领导下，秉承公务员分类改革精神，结合卫生监督实际情况，在人员套转、分类培训、精细考核、执法力度等方面均取得了较好的成效，也得到了国家人保部、国家卫生计生委等上级部门的肯定和认可，走出了一条深圳特色的卫生监督员分类管理创新之路。
一、深圳公务员分类改革背景
（一）传统公务员管理模式面临挑战。
一直以来，我国干部管理基本上都是“大一统”模式，沿袭“考试一张卷、培训一堂课、考核一根尺、升迁一把梯、待遇一锅饭”“五个一”传统。公务员在招录、选拔、培养、交流、晋升等方面少有分类管理，愈来愈难以适用公共行政对公务员队伍专业素质的要求。也带来了一系列严重问题：一是大锅饭。从事综合管理、战略规划、政策研究等工作的人员与一线执法和辅助服务人员混同招录、选拔、培养和使用，能力建设和待遇均是“大锅饭”。二是晋升难。受机构规格和职数的限制，基层公务员晋升空间狭小，大家都想挤进上级机关而不关心基层工作。三是官本位。各种待遇都与行政职务挂钩，导致“官本位”意识浓厚，“千军万马挤独木桥”。四是痼疾多。很多单位以各种理由分拆、增设机构、提高规格以相应增加职数来解决干部待遇，也使机构重叠、职能交叉、推诿扯皮等痼疾难以消除。
（二）国际通行管理模式带来思考。
相比国内恒久不变、单一固定的公务员管理模式，近年来，欧美等发达国家和地区，在公务员管理模式机制上均进行了创新和改革。较为通用的做法是针对通才和专才，分别设计管理办法，规范其职业发展路径、能力要求和职责权限的做法，以适用经济和社会发展需要，促进公务员系统的队伍建设、结构优化、观念更新、动力激发，并实现公务人员的个体发展。
（三）党和国家干部管理政策不断完善。
2005年，新修订的《公务员法》将分类管理确定为公务员管理的基本原则，明确划分了综合管理、行政执法、专业技术等类别，同时允许在适当的范围内实施公务员聘用制。2009年，党的十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确了深化干部人事制度改革的要求，并将深化干部分类管理改革，完善公务员制度作为重要内容。干部管理政策改革和调整，为深圳实施公务员分类改革试点奠定了政策和法理基础。
（四）深圳前期试点工作日渐成熟。
深圳市对公务员分类管理改革的探索，经过了多年的调研、试点，经历了一个逐步完善、逐步推开的过程：2006年8月，深圳市委市政府在全市公安系统实施了专业化改革试点，开始进行公务员分类管理的探索。2007年1月，国家人事部批准深圳市开展公务员聘任制试点工作。2008年8月，国家公务员局将全国唯一公务员分类管理改革试点任务交付深圳。2008年12月，深圳人事局和财政局联合印发《深圳公安系统警察职类警员、警务技术职组薪级工资制度实施方案》，建立了薪级工资制度。2009年12月，国家公务员局正式批复同意深圳公务员分类管理实施方案。2010年2月，深圳市政府正式颁布《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及行政管理类、专业技术类和新的聘任制公务员管理办法。2010年3月，全市全面启动改革，并大规模公开招考聘任制公务员。此后每年公开招考公务员1-2次累计1000人左右。
二、深圳公务员分类改革举措
（一）划分全新的职位类别。
按照公务员法规定，根据职位性质、特点，把原有公务员职位一分为三，划分为综合管理类、行政执法类、专业技术类三大类。
综合管理类职位，主要指各级行政机关及行政执法机构中履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位（包括行政执法、专业技术队伍中的领导职位）。行政执法类职位，主要指各级行政机关及行政执法机构中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位。专业技术类职位，主要指各级行政机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。
（二）全面实施聘任制管理。
自2010年1月1日起，通过新招考、军转专业安置、调任、市外转任、事业单位整建制划转等方式新进入深圳市行政机关（含公安和监狱、劳教机关）公务员队伍的人员，全部实行聘任制。
行政机关聘任制公务员执行与所在职类委任制公务员相同的职务序列和薪酬制度，其退休待遇按照综合平衡的原则，通过参加社会基本养老保险和实现职业年金制度予以保障。聘任制公务员签订聘任劳动合同，首次聘期一般为3年，续聘的聘期一般为5年。委任制公务员可以转为聘任制公务员，聘任制公务员不得转为委任制公务员。
（三）构建多元职业发展通道。
综合管理、行政执法、专业技术三大职类公务员实行各自独立的职务序列，各职类职务间不存在对应关系。
综合管理类公务员职务分为领导职务和非领导职务，按照规定实行职数管理。
行政执法类公务员职务统称执法员，由高到低分为：一级执法员、二级执法员、三级执法员、四级执法员、五级执法员、六级执法员、七级执法员。一、二级执法员实行职数管理，分别不超过本部门行政执法类公务员编制总数的3.5%和15%，三级以下职级实行任职条件管理。行政执法类公务员职务为非领导职务，各职级之间不存在上下级隶属关系。
专业技术类公务员的职务按照职位特点、任职资格、权责轻重由高到低设立主任、主管、助理等职务并划分为若干职级。专业技术类公务员职务为非领导职务。
（四）建立各有差异、总体平衡的工资福利及社会保障机制。
综合管理类公务员的工资制度、住房保障、医疗保障、保健等福利制度按照国家和深圳市有关政策执行。
行政执法类和专业技术类公务员实行与职级挂钩的薪级工资制度，每一职级对应若干薪级，每一薪级确定一个工资标准，由市人力资源和社会保障局和市财委制定薪级表予以明确和调整。行政执法类和专业技术类公务员实行与薪级挂钩的住房保障、医疗保障、保健等福利制度。
（五）加强公务员交流管理。
加大公务员在同类职位间的交流力度，并适度限制跨职类转任。属于跨主管部门转任的，须在本职类服务满5年；属于同一主管部门内部转任的，须在本职类服务满2年。转任后，按所进入职组或职系的最低职务层次任职定级。同时，畅通行政执法类和专业技术类公务员竞争领导职务的渠道，符合规定条件的行政执法类和专业技术类公务员可参加本单位及同一主管部门其他内、下设机构最低层级领导职务的竞争上岗或民主推荐，也可参加其它单位副处级以上领导职务的公开选拔。
（六）强化公务员职业素质建设。
在职位分类和精细化管理的基础上，通过建立完善配套制度以及制定工作标准体系、职业行为规范等方式，为各类各职系的公务员建立明确可期的职业发展目标、清晰的职业发展路径、明确的职业行为指引以及有力的职业纪律约束，着力打造一支廉洁、敬业、高效的公务员队伍。
三、深圳卫生监督系统分类改革成效
（一）深圳市卫生监督系统分类改革整体情况。
深圳市卫生监督系统按照三级机构两级管理的整体架构，共有市、区、街道三级卫生监督机构23个，分别隶属市、区（新区）卫生计生行政部门。依法承担《职业病防治法》、《传染病防治法》、《执业医师法》等7部法律以及《公共场所卫生管理条例》等30余部行政法规和《生活饮用水卫生监督管理办法》等100多个部门规章赋予的监督执法职责，涵盖职业（放射）卫生、饮用水卫生、公共场所卫生、学校卫生、传染病防治和医疗服务监督、打击“两非”等各个领域。
涉及本次公务员分类改革的为1家市级卫生监督机构和5家区级卫生监督机构。其中，市级卫生监督机构为正处级行政执法机构，5家区级卫生监督机构中，宝安、龙岗两区机构为副处级行政执法机构，福田、罗湖、南山三区机构为正科级行政执法机构。
（二）深圳市卫生监督系统分类改革主要成效。
1. 建立了与级别脱钩的独立职务序列，拓展了卫生监督员职业发展空间。
行政执法类卫生监督员建立了由高至低一至七级执法员的新的职务序列，形成了独立于综合管理类的晋升通道，除一、二级执法员受职数限制外，其他职务不受机构行政级别限制，很好的解决了基层卫生监督机构因为机构级别低而导致人员晋升难的问题。拓宽了公务员职业发展空间，个人可以根据自身的能力、特点、专业和意愿，可选择综合管理领导职务，也可选择行政执法序列，在一线履行现场卫生监督执法职能。卫生监督员职业发展告别了千军万马挤“独木桥”的时代，迈入了健康发展的“阳光大道”。
2. 实行薪级工资制度，形成了有效的激励机制，极大激发了工作干劲。
行政执法类卫生监督员实行与职级挂钩的薪级工资制度，每一职级对应若干薪级，每一薪级确定一个工资标准。薪级的提升和职级晋升与个人年功积累和工作业绩挂钩，年度考核为称职以上等级的，次年在其职级对应的薪级范围内晋升1个薪级；年度考核为基本称职等级的，次年不晋升薪级；年度考核为优秀的，可以在更短的时间晋升职级。同时，通过制定和实施年度和日常绩效考核，以绩效考核为手段，使卫生监督机构和卫生监督员年度考核结果与薪级、职级挂钩，形成了有效的激励机制，打破了“大锅饭”，大大激发了卫生监督员工作热情和积极性，建立了干多干少不一样、干好干坏差异化的良性导向机制。
3. 实施分类精细培训，大大提高了队伍能力水平。
分类改革后，根据综合管理类公务员偏重于行政管理职能，行政执法类偏重于具体执法任务的特点，全市卫生监督机构有针对性的开展分级分类精细化培训，使人员更加适应岗位工作需要。对综合管理类公务员，不断强化行政管理、人文、人际管理处理等综合管理素质；针对行政执法类卫生监督员，定期组织开展卫生监督执法知识和专业技能培训，提升核心办案能力。
4. 明确了卫生监督机构定位，强化了监督执法职能。
卫生监督机构作为行政执法类公务员改革首批试点单位之一，再次明确了卫生监督机构行政执法单位定位，强化了卫生监督执法职能，提升了深圳卫生监督行政执法力度。
2011年至2013年，深圳市卫生监督机构办理案件数量和罚没款项逐年递增，卫生行政执法力度得到了飞速提升。
深圳卫生监督系统分类改革工作成效得到了人力资源和社会保障部部长尹蔚民等相关领导的充分肯定，人保部工资司长专题到深圳市卫生监督局召开座谈会听取意见。相关工作也备受国家卫生计生委和国内同行关注，并为全国卫生监督员职位分级管理方案制定提供了思路和经验。
四、深圳改革试点可供参考借鉴的经验
（一）改革要抓好顶层设计。
卫生监督员职位分级管理改革是一项整体性、全局性、根本性的改革工作，应当汲取历次卫生监督体制改革的经验教训。改革时要抓好顶层设计，不仅是考虑内部制度和规范设计的完备性和全面性，更多更关键的是要考虑外部保障机制的充分与力度，尤其是涉及人事、编制、财政等部门的事宜，应当在顶层设计时予以明确和解决，不应回避或转交地方自行解决。
（二）改革应当彻底摒弃官本位思想。
卫生监督员职位分级管理改革应当彻底摒弃“官本位”思想，卫生监督员职级名额设置不应受机构级别影响，人为加以限制。卫生监督员职级的设置和晋升，应当唯能力、年资、工作业绩是举，在制度的设计之初就建立良好的导向机制。
（三）改革的根本在于激发活力。
卫生监督员职位分级管理改革的根本目的，在于建立健全激励机制，激发卫生监督人员工作活力，提升卫生监督执法业绩。一是要通过卫生监督员的职级设置，体现卫生监督员在能力、年资等方面的差异，打造专业化的执法队伍。二是要通过职级晋升规则的制定，体现干好干坏、勤政和惰政的差异，建立健全激励机制，激发监督队伍活力和干劲，提升卫生监督执法效能。
（四）改革应当直面历史遗留问题。
卫生监督体制或者机制的改革，包括卫生监督员职位分级管理改革，应当直面包括机构名称、机构性质、机构级别、福利待遇、经费保障等一系列历史遗留问题，并且利用改革契机，争取一次改革能从根本上解决一个或者多个历史遗留问题，以推动全国卫生监督事业良性发展。