报告以宁夏平罗县为例，通过对工商资本租赁农民承包地必要性、基本现状和利弊进行研究分析，制定了建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制的总体思路、基本原则、主要目标和具体措施，提出从加强流转土地准入监管、事中事后监管、风险防控、引导扶持、尊重农民意愿等方面进行风险防控，促进工商资本流转农村土地投资农业领域健康发展，维护土地租赁双方合法权益。
关键词：农村土地；流转；工商资本；风险防范
党的十八届三中全会提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”近年来，宁夏农村土地承包经营权流转稳步推进，其中工商资本租赁农民承包地也呈现增长势头。为了加快建立工商资本租赁农民承包地准入监管和风险防范机制，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用，稳步推进农村土地适度规模经营，平罗县自2015年开始，就农村土地流转中工商资本风险防范机制进行了试点。本报告以平罗县为例，通过对工商资本租赁农民承包地必要性、基本现状和利弊进行研究分析，提出了建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制的意见和建议。
一、建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的意义
工商资本从广义上指二、三产业范畴内的生产经营资本，从产业上，包括房地产业、煤炭业、农产品商贸流通等领域内资金；从来源上，可以分为城市工商资本和农村自有的工商资本积累。
（一）工商资本租赁农户承包地进入农业领域的背景
1.宽松的国家政策为工商资本租赁农户承包地进入农业领域提供了良好的外部环境。党的十八届三中全会首次明确提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，进一步提升了工商资本进入农业领域的“士气”。
2.资本的逐利本性驱动工商资本拓宽发展新出路。近年来，受宏观经济形势趋紧、产业结构深度调整等影响，二、三产业的多数领域竞争激烈，煤炭、房地产等行业发展不景气，因此，部分发展潜力较大、风险较小的农业领域成为工商资本获取新的利润增长点的重要渠道。
3.农业的转型升级为工商资本进入提供了广阔空间。随着人民生活水平的提高，优质、安全的农产品市场需求旺盛；作为基础产业，农业还具有休闲、创意、体验等多种功能，通过整体包装策划可以获取更高的附加价值，而这些都吸引着工商资本竞相进入。
4.新型城镇化战略拉动工商资本进入农业和农村领域。城镇化过程中，既要有农民居住等生活方式的改变，又要有农业生产经营模式的变革，是一项系统工程，需要大量资金投入。除了国家财政投入外，更多的还要靠工商资本投入。
（二）建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的必要性
1.有利于稳步推进农业现代化进程。工商资本到农村租赁土地从事农业生产经营，较高的生产经营成本以及自身的眼界、经营经验，都决定了其不可能继续采取传统农业的经营方式，必须通过“向农业输入现代生产要素和经营模式”，针对农产品细分市场，借助品种、品质、品牌和规模化、标准化生产、科技水平的提升，增加农产品的附加值。以平罗县华泰农业科技发展有限公司为例，该公司由深圳客商林伟光注册成立，在平罗县陶乐镇租赁耕地5000多亩建设特色瓜菜种植基地，打造沙漠绿色瓜菜品牌。该公司在基地建设中，坚持科技引领，坚持标准化生产，注重品牌创建，坚持产销一体化，以市场所需决定生产品种，以生产品种决定技术标准，以技术标准决定生产管理，以生产管理决定产品品质，以产品品质决定市场价格，从而实现以销定产、产销结合，走产业化发展之路，为如何推进现代农业发展做出了典范。因此，建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，保障工商资本在农业领域稳步健康发展，十分有利于推进农业现代化进程。
2.有利于避免损害农村集体和农民的切身利益。据调查，部分工商企业是由当地政府或村级组织通过招商引资引进的，在土地流转过程中，由于当地政府急于使招商项目落地，有时会存在违背农民意愿，通过采取各种方式和手段，迫使部分农户流转土地承包经营权。同时，在承包合同的签订上，地方政府及乡村组织从政绩考核和自身利益出发，往往站在强势的工商企业一边，导致在协议条款上，有时会出现土地租赁价格缺少年度递增条款、租赁时间过长等现象，损害农民利益。而且部分工商企业租赁农民承包地后，由于资金、管理等方面不到位，导致中途经营不下去，而流转合同中有缺乏退出约束、保障等机制，造成单方面终止合同，给村集体和农民经济利益造成很大损失。如，平罗县众鑫禾粮食产销公司于2009年开始在平罗县红崖子乡租赁国有河滩地，流转农民承包地共3800多亩，截至2014年，由于经营管理不善、资金链断裂，造成农民土地流轉费无法按照合同兑现，该合作社以贷不到款为由拒不履行合同，给当地乡村两级组织和农民群众造成了很大损失。因此，通过建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，从准入监管、事前事中事后监管等方面进行风险防范，有利于避免损害农村集体和农民的切身利益。
3.有利于防止农村耕地“非粮化”和“非农化”。工商资本进入农业领域，除看好农业的发展前景，还奔着各级政府农业招商引资的优惠政策和农业用地而来。同时，少数工商企业因用地受到严格限制，就通过投资农业取得用地，在获得扶持资金后，舍弃相对收益较低的纯农业项目，而追逐利润高的非农生产经营项目。如中节能太阳能科技股份有限公司在平罗县高庄乡威镇村租赁土地1183 亩，实施20兆瓦光伏农业科技大棚项目，经过几年建设，光伏农业科技大棚已于2015年底全部建成，但据调查，目前项目仍主要以光伏发电为主，没有将农业科技大棚农业生产经营放在重要位置。因此，建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，加强租赁土地用途监管，有利于防止农村耕地“非粮化”和“非农化”。