我国旅游业从1986年被正式纳入国民经济和社会发展计划至今已有20年，这期间旅游发展宏观环境不断优化，国际旅游市场逐年扩大，国内旅游需求大幅释放，入境游和出境游迅速发展，使得整个旅游经济突飞猛进，旅游产业已达相当规模。但是，随着宏观环境、产业规模特别是市场需求的变化，原有的以推动经济增长为目的、以主要旅游城市和景区为依托、以组团观光旅游为主要方式的旅游体系已经不能适应旅游业的进一步发展，旅游产业开始转型。由此，长期以来一直制约旅游业发展的一些“瓶颈”问题也浮出水面，解决好这些问题是中国旅游产业成功转型、旅游经济沿着健康道路快速发展的关键。
一、中国旅游正处于转型时期
首先是旅游业态在转型。市场需求的变化是导致整个旅游产业发生转型的根本，基于买方市场背景下的旅游需求主导着旅游业转型的方向。单一的以组团观光为主要方式的快餐式旅游已经越来越不适应当代旅游者的需求，在工作、生活、环境等各方面压力普遍剧增的今天，出游者更倾向于接受高品质、富内涵、慢节奏的休闲消费方式以及自助游、自驾游、修学游、乡村游等个性化的旅游方式。由此带来了旅游产业各相关环节的一系列变化，如经营理念、服务质量、产品设计等等，共同推动着观光旅游一步步向集观光、度假、休闲于一体的综合型旅游方式转变。
其次是产品结构在转型。综合型旅游方式与纯粹的观光旅游有很大不同，景点景区虽然重要，但越来越多的文化旅游产品、民俗体验型产品、休闲娱乐型产品等非景观类产品正不断进入到旅游市场，且份额逐渐增加。由此首先推动了景点景区自身的转型，杭州西湖就是成功转型的一个很好的例子：以西湖风光为吸引物构建起一个休闲娱乐的“天堂”。产品结构的转型同时也推动了旅游投资方向的转变，大量的资本由原来的纯粹观光类产品逐步转到休闲、娱乐、度假类产品的开发建设上。
第三是市场组织结构在转型。我国的旅游企业总体处于“小弱散差”的状况，虽然在加入WTO以后“狼来了”的警告不绝，但这一状况并未得到大的改善。随着入世过渡期的即将结束，中国要兑现入世谈判中旅游领域的相关承诺，国家旅游局局长邵琪伟在2007年全国旅游工作会议上宣布，我国将自2007年7月1日起取消对外商投资旅行社设立分支机构的限制，并对外资旅行社的注册资本实行国民待遇。我国是亚洲最大的客源市场，外资旅游企业不可能放弃这个即将全面开封的“大蛋糕”。可以想见，届时我国旅游市场组织结构的重新洗牌在所难免，一方面是外资旅游企业“巨头”们迅速抢占中国旅游市场份额，另一方面是国内旅游企业在冲击面前自我调整、重组、联合甚至退出。
第四是旅游产业在国民经济中的地位在转型。旅游产业在国民经济中地位的变化与政府发展旅游产业的理念有很大关系。1986年，旅游经济被纳入我国国民经济总体发展计划，由此旅游正式从一个接待型的事业组织转化为一个产业。1998年，中央经济工作会议明确将旅游产业确定为国民经济新的增长点，旅游产业在国民经济中的重要地位进一步得到确立。2004年，党的十六届四中全会又提出了“构建社会主义和谐社会”的命题，这为旅游产业的进一步发展定下了新的坐标。国家旅游局局长邵琪伟指出,构建和谐社会旅游业大有可为。可想而知，纯粹将旅游产业作为经济增长的理念将被淡化，而其在改善人民生活质量、增进人与自然和谐方面的功能将得到加强。这实质上是抓住了旅游业发展的根本目的，是全面建设社会主义和谐社会的重要组成部分。
二、转型期的矛盾凸现
1、管理体制瓶颈，旅游行政管理力度与旅游产业规模不相适应。
根据国家旅游局公布的历年中国旅游业统计公报，全国旅游业总收入除2003年受非典影响外连年高速增长，2006年已达8935亿元人民币，相当于当年全国国内生产总值的4.27%，旅游业在配合中央关于扩大内需、调整结构、促进就业等经济政策上的巨大优势日益显现。
但是，与之不相衬的是旅游行政管理部门的行业管理权限却得不到有效加强，甚至还在萎缩。各级旅游行政管理部门对旅游产业的管理目前主要局限于旅行社、导游、酒店、景区，远未能覆盖到涉及范围越来越宽泛的旅游产业各个环节，也难以与其它旅游业相关产业链进行有效贯通。更令人担忧的是，随着改革的深入，旅游行政管理部门的一些管理手段还将进一步转移甚至消逝。如行政许可法颁布实施后，在旅游业普遍存在定点管理制度随之被取消，旅游行政管理部门由此丧失了对旅游车辆、旅游购物商店、旅游餐馆等企业的有效管理手段。再如目前旅游行政管理部门对酒店及景区（点）的管理主要依托的是星级酒店的评定及景区的等级评定，但是政府体制改革要求这些职能最终应当由行业协会或者中介机构来承担，届时旅游行政管理部门籍此树立起来的行业管理手段和权威都会大受影响。
2、法制建设瓶颈，法制建设明显滞后于旅游经济的发展。
这种滞后主要表现在旅游部门法律体系至今仍不完备：
首先是没有一部旅游基本法律。旅游产业发展缺乏整体的规范和指导，基层旅游行政管理部门出于管理实际需要而进行的立法活动也无统一的原则和依据，导致了立法层面上的区域分割。
其次是行政法规及部门规章相对薄弱。国务院有关旅游行业的行政法规仅有《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《风景名胜区暂行管理条例》三个，且其中风景名胜区的管理归口在建设部门而非旅游部门。而现有的相关政府规章也远未能覆盖整个行业领域，许多方面存在着政府规范的缺失。
最后地方旅游立法也因各地政治经济发展水平的不同而参差不齐，这同样是由于旅游立法中“旅游宪法”的缺失造成的。最典型的例子就是当“旅游定点”制度因为与行政许可法发生冲突而在许多地区被取消的时候，有些地区还刚刚将它作为先进管理经验进行推广，这不能不说也是导致目前我国旅游市场秩序混乱的重要原因之一。
3、组织结构瓶颈，整个旅游经济缺乏支柱企业和品牌，无法适应国际间竞争。
随着国家“抓大放小”战略的实施，通过企业间联合、并购、引进外资等行业内自行调整，加上证券市场及政府的推动，我国旅游市场的组织结构已经得到了一定的优化，但是整体状况还远未达到参与国际竞争的实力。这一点在旅行社块面表现得尤为明显，到2005年末我国纳入统计范围的旅行社已有16245家，产业规模不小，但单体竞争力薄弱，全部旅行社的经营收入1116.59亿元，还达不到美国运通（American Express）一个企业的营收水平。
酒店行业的情况也不容乐观，国内许多城市会出现这种情况，只要有国际品牌的酒店存在，那往往就是本市最高档的酒店之一。目前我国最大的酒店业集团锦江国际（集团）有限公司只是勉强跻身国际酒店集团的前30强，而国际酒店集团的前十大品牌已经全部入驻中国市场，并且已经开始以各大中心城市为依托，向周边城市及非热点城市进军。另外，在锦江之星、如家快捷、星宇之星等国内连锁经济型酒店快速成长的同时，国际品牌的经济型酒店也悄然进入，纷纷抢滩低端市场，中国酒店业来自境外企业的竞争压力十分巨大。
4、人力资源瓶颈，各层次人才培养无法满足旅游业发展需求。
旅游行业人力资源的匮乏首先体现在一线服务人员的业务素质无法达到旅游行业服务应有的水平，尤其是餐饮业服务人员、景区（点）一线工作人员、交通工具驾驶人员等。旅游需求的激增导致旅游从业人员队伍迅速扩张，许多旅游企业一味追求经济利益而忽视了对一线服务人员的相关培训，甚至不经培训就仓促上岗，这是形成目前全行业服务质量下降的一个主要原因。另外，我国旅游行业相关服务标准和规范的缺失也是一个重要因素。除星级酒店外，我国旅游行业现有相关标准体系更多的是对硬件设施配置的要求，而对于各类服务人员的岗位要求、操作程序、服务水准、效果目标、绩效考核等细节则少有规范。
高层次旅游人才的供不应求同样严重制约着我国旅游业的发展，这其中主要包括旅游企业高级管理人才、高等院校旅游专业师资和旅游行政主管部门工作人员等。虽然我国高等院校的旅游专业系科建设已经达到相当规模，但是所开设的子专业非常单一，许多相对“冷僻”的旅游专业岗位得不到人才补充，且旅游管理理论与实践也不能很好地结合，真正的旅游高等教育体系并未形成。同样受我国旅游企业“小弱散差”的影响，旅游行业自行培养人才的机制、与国际间人才交流的机制也不成熟，企业间的恶性竞争、市场秩序的混乱使得旅游人才流动异常，人才成长环境相对恶劣。
三、相关对策措施
1、体制改革是旅游产业既好又快发展的根本保证。旅游产业发展到今天，旅游行政主管部门特别是基层旅游局已经把所有的行政权限发挥到了极至，尽管从未停止过在创新管理方面的探索，但旅游产业许多领域仍然是旅游行政主管部门无法管理甚至是根本无法施加影响力的。对于旅游景区（点）、旅店、餐饮业（包括酒店、酒吧、咖啡馆、茶室）等长期以来旅游行政主管部门似管非管的专业旅游产业领域，应当明确归并至旅游行政主管部门的管辖范围。上海、杭州等地成立了旅游管理委员会，统筹协调旅游相关的文化、建设、交通、卫生等部门的关系成效明显，这种尝试值得推崇。但是笔者认为，根本上还是应该从国家层面对各部门进行协调，特别是处理好政府各相关部门间的利益关系，改变目前“多头管理、政出多门、公权运用不当”的局面，从源头上理顺管理体制。
2、建议尽快出台旅游基本法。旅游基本法是规范和引导整个旅游产业健康有序发展的基础，相当一个时期以来，地方层面要求尽快出台旅游基本法的呼声很高，但就全国而言在这方面的工作进度十分滞后。目前来看，由下而上推动旅游法制体系建设的收效甚微，国家旅游主管部门应当尽快牵头启动旅游基本法及相关法规规章的起草，从法律层面上对旅游产业所涵盖的范围、对旅游行政主管部门的权限、对本产业与公安、工商、交通、建设、卫生等各相关部门及产业的关系进行界定。从某种意义上说，这也是推动旅游行政体制改革的重要手段。
3、建立符合旅游业转型发展的新的旅游经济运行机制。目前我国以“食、住、行、游、购、娱”为基本要素的旅游产业链已经形成，而且随着旅游外延的不断扩大，其他产业链中的许多环节也正在向旅游产业集聚。在此过程中，政府应当发挥主导作用，通过对各相关行政主管部门的分工协调、对资源的有效整合、对投融资的正确引导、对扶持政策的出台落实等，协调好旅游产业发展各利益主体间的关系。而旅游企业自身也应当“苦练内功”，以文化和品牌为战略，借政府之力，共同推动建设既有中国特色，又与国际接轨的新的旅游经济营运机制。
4、建立有效的旅游人才培育机制。中国是旅游教育的大国，但未必就是旅游教育培训的强国。有必要重新审视现有的高等院校旅游专业课程体系，建立长远的旅游业人才培养规划，对相对单一的旅游系科专业进行析分，使人才的培养方向及相关课程的设置更贴近市场的需求。同时，院校、企业、行政主管部门间也应当进行有效的学术及人才的交流沟通，做好在岗培训及进修，建立起产、学、研相结合的教育、科研机制，使所培养的人才能适应未来旅游经济发展的需求。而从政府层面上讲，在引导院校做好人才培养的同时，还应当在引进高层次旅游人才、加强国际间人才交流上下功夫。例如建立人才发展基金，出台政策吸引紧缺型人才，扶持“冷僻”岗位从业人员（如小语种导游、调酒师等）的培养和就业安排等，以此推动科学合理的人才培育机制的形成。
5、改革现有的旅游经济考核指标体系。我国的旅游发展指标考核体系已经从改革开放之初延用至今，为了做大旅游产业，这套考核体系主要强调的是旅游人数、旅游收入以及旅游业产值在国民经济中所占比重的增加，而对于旅游产业自身的效益、旅游业对国民经济发展所作的贡献却考虑不多。做大更要做强，转型期旅游经济的指标考核体系应当更多地关注旅游产业对国民经济发展、对构建社会主义和谐社会所作的贡献。突出旅游产业对税收的贡献份额，突出出游人数及出境游人数的增长，注重游客逗留时间及消费量的增加，注重入境游客外围消费的增加，引导旅游产业由数量型向质量型转变。
6、区域间加强联合。虽然我国是旅游大国，旅游市场已经向世界开放，但国内各大旅游资源相对集中的区域之间甚至区域内却仍然存在着市场的壁垒或分割。各区域、主要旅游城市各自为政、竞争激烈，无法形成合力参与国际旅游市场竞争。可喜的是这一问题已经被旅游界所意识到，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾等地区的主要城市纷纷组建政府牵头的旅游合作组织，旨在打破地区间旅游市场的壁垒，实现区域内旅游的无障碍化。但是，还有许多实质性的合作工程需要进一步推进，如区域内同质化资源和产品的整合，产品、线路的整体包装设计，区域整体形象的宣传和推广等。通过对主要旅游区域内零散旅游城市及资源的整体打造，形成几个在国内具有代表性、在国际具竞争力的旅游地理板块，共同提升中国旅游产业在国际旅游市场的整体实力。
综上所述，旅游产业的转型是市场需求转变的结果，也是旅游产业自身可持续发展的必然要求。旅游产业的发展和未来将在国民经济发展中展现出新的活力和生机。只要我们及时转变观念，调整思路，不断创新管理模式，认真着力于“瓶颈”问题的研究解决，必将为旅游产业的顺利转型，为创建我国旅游健康、和谐、快速发展的未来提供强大的推动力。
（作者单位：无锡市旅游局）